讓更多失能老年人在社區(qū)得到照護

專家：建立全國統(tǒng)一的失能老年人數(shù)據(jù)庫回應(yīng)服務(wù)需求

在老年人群體中，尤為受人關(guān)注的是失能老年人，他們喪失了全部或部分生活自理能力，生存保障與尊嚴保衛(wèi)極為脆弱。數(shù)據(jù)顯示，我國目前有失能老年人3500萬人。據(jù)測算，到2035年，我國失能老年人將達到4600萬人。解決他們的照護難題，事關(guān)國家發(fā)展大局，事關(guān)億萬百姓福祉。

根據(jù)《2023年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》，全國共有養(yǎng)老床位合計823萬張，其中，注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)床位517.2萬張（其中護理型床位占比為58.9%），社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施床位305.8萬張。這意味著，即使失能老年人愿意入住養(yǎng)老機構(gòu)，現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)床位也遠遠滿足不了他們的需要，他們中的大部分人只能選擇居家養(yǎng)老。

實際上，大多數(shù)老年人都想居家養(yǎng)老。在今年5月16日國家衛(wèi)生健康委員會召開的新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)生健康委老齡健康司負責人介紹，現(xiàn)在90%以上的老年人都希望居家養(yǎng)老。但從《法治日報》記者近日一系列調(diào)查情況來看，我國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人實際需求之間仍然存在較大差距。

如何解決失能老年人群體面臨的養(yǎng)老服務(wù)難題，讓他們在“家門口”幸福養(yǎng)老？為此，記者采訪了長期關(guān)注我國老年人養(yǎng)老服務(wù)和長期照護保障的中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞。

居家養(yǎng)老成為常態(tài)

政策供給沒有跟上

記者：針對失能老年人群體，我國當前的養(yǎng)老服務(wù)政策供給是否充足？

唐鈞：21世紀初，我國開始邁入老齡化社會。不少人認為，由于人口老齡化的持續(xù)影響，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老將難以為繼。與此同時，在很多人看來，通過投入建設(shè)更多高質(zhì)量的養(yǎng)老機構(gòu)，能夠讓老人安度晚年。于是，我國開始大規(guī)模建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，截至目前，養(yǎng)老床位數(shù)達到823萬張。

但是，多年來的實踐證明，這樣的政策思路存在一定的不足：一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)床位遠遠滿足不了老年人的需要，也遠遠滿足不了失能老年人的需要；另一方面，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局不合理，中心城區(qū)“一床難求”與郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老床位大量閑置的現(xiàn)象并存。

導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是，大多數(shù)老年人（包括失能老年人）不愿意去養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。從老年人本身的角度看，機構(gòu)中的生活方式與在家里有較大的差異，往往帶有約束性，也可能導(dǎo)致隱私被泄露。此外，當今老年人仍然看重天倫親情，而長期住在養(yǎng)老機構(gòu)容易造成親情疏離。從養(yǎng)老機構(gòu)運營方式看，老年人要獲得個性化的照護很困難，照護和服務(wù)的安排更多時候考慮的是機構(gòu)本身以及管理者、照護者的便利。我國老年人（包括失能老年人）居家養(yǎng)老成為常態(tài)。

因此，我國的養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)計的思路應(yīng)集中于如何滿足老年人居家養(yǎng)老的服務(wù)需求。對于失能老年人，居家養(yǎng)老主要需要三個方面的保障，即養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和長期照護保障，但我國目前的制度供給、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給、養(yǎng)老服務(wù)人員供給沒有及時跟上，落后于現(xiàn)實需要。

完全失能專業(yè)照護

部分失能居家照護

記者：失能老年人選擇居家養(yǎng)老后，對他們的照護思路是什么？

唐鈞：一般認為，所有的社會政策都是圍繞政策目的和政策目標建構(gòu)起來的。政策目的是制定一項政策的原因和動機，政策目標則是制定這項政策所期望得到的結(jié)果。作為社會政策的老年照護體系的目標應(yīng)該是使所有的失能老年人都能夠保有較高的生活質(zhì)量和個人尊嚴，即我們常說的要讓失能老年人有“獲得感、幸福感和安全感”；構(gòu)建老年照護體系的原因則是當前日趨嚴峻而且不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化的社會背景，而其動機是要建立以人對人的關(guān)懷為基本理念的照護體系來實現(xiàn)上述政策目的。

失能老年人照護服務(wù)可以通過兩條路徑實現(xiàn)。一條路徑是專業(yè)照護，即機構(gòu)照護通過院舍服務(wù)的方式，讓有需要的老年人入住，為其提供專業(yè)照護。但主要服務(wù)對象應(yīng)限于重度或完全失能的老年人。另外一條路徑是準正式照護，即機構(gòu)通過社區(qū)照護提供居家服務(wù)，打造以自我照護、非正式照護為基礎(chǔ)的居家照護。對于部分希望終老于家中的“照護依賴”老年人，居家照護也可以提供安寧療護和臨終關(guān)懷服務(wù)。

記者：機構(gòu)應(yīng)提供哪些居家養(yǎng)老服務(wù)？

唐鈞：作為失能老年人，居家養(yǎng)老所需要的養(yǎng)老服務(wù)，可以用“照護”一詞概括，其中包括三層含義：第一層是生活照料；第二層是和生活照料分不開的康復(fù)和護理（不是純醫(yī)學的康復(fù)護理），如給臥床不起的老年人做按摩；第三層是老年照護，在專業(yè)機構(gòu)支撐和社區(qū)平臺的支持下，建立由非正式照護者和專業(yè)人員組成的照護服務(wù)隊伍，為有需要的老年人提供長期照護服務(wù)，以確保缺乏自理能力的老年人能夠滿足自身需求，盡可能保證其生活質(zhì)量和人格尊嚴。

新型養(yǎng)老服務(wù)體系

平臺支撐依托社區(qū)

記者：具體而言，針對居家的失能老年人，該如何進行制度設(shè)計？

唐鈞：失能老年人居家養(yǎng)老需要“社區(qū)為依托”，尤其需要離家最近的社區(qū)支持。社區(qū)在老年照護體系中，就是連接各方力量的平臺。

因此，在頂層設(shè)計上需要構(gòu)建一個能提供養(yǎng)老服務(wù)的社會系統(tǒng)，特別是打造一個政府支持、市場化運作的第三方平臺，形成以平臺機構(gòu)為支撐、社區(qū)為依托、居家為基礎(chǔ)的新型養(yǎng)老服務(wù)體系。

聚焦失能老年人照護，推動養(yǎng)老服務(wù)與社會保障、健康支撐協(xié)同發(fā)力，加快形成與人口老齡化和推進中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。以提高失能照護能力為重點，健全縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強養(yǎng)老服務(wù)供需銜接、資源整合，推動失能老年人照護下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)及老年人家庭。以失能老年人照護需求為中心，完善健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護理、長期照護、安寧療護等相銜接的健康支撐體系，打造居家社區(qū)機構(gòu)協(xié)調(diào)貫通的照護供給格局。同時建立完善的職業(yè)保障體系，形成提供養(yǎng)老服務(wù)的生力軍，為居家老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

這里有一個前提，就是要精準摸清失能老年人的底數(shù)。我們需要進一步完善統(tǒng)一的老年人能力評估標準，建立全國統(tǒng)一的失能老年人數(shù)據(jù)庫，動態(tài)調(diào)整輕度、中度、重度各個階段失能老年人的數(shù)據(jù)和服務(wù)需求，為養(yǎng)老服務(wù)工作提供科學依據(jù)。

老年照護體系中的“以平臺機構(gòu)為支撐”中的“支撐”，一般是指老年照護機構(gòu)是專業(yè)力量，有著專業(yè)技術(shù)和管理能力上的優(yōu)勢。老年照護機構(gòu)除了照護好機構(gòu)內(nèi)的失能失智老年人之外，還要深入社區(qū)、深入居民家庭，做“街坊生意”，充分發(fā)揮潛力，為居民提供觸手可及的照護服務(wù)。

如果機構(gòu)、社區(qū)、居民家庭都各行其是，老年照護體系（養(yǎng)老服務(wù)體系）就無法形成。機構(gòu)照護、社區(qū)照護、居家照護只有在積極互動、相互支持、精誠合作的基礎(chǔ)上，才能形成“耦合鏈”，發(fā)揮出1＋1＋1＞3的系統(tǒng)效應(yīng)。

具體而言，應(yīng)由社區(qū)出面，委托一個老年照護機構(gòu)統(tǒng)一運營，視需要在一片區(qū)域內(nèi)（如一個街道、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立一個有50張至300張床位的嵌入式照護機構(gòu)作為“旗艦店”，然后向周邊社區(qū)輻射，成為社區(qū)的服務(wù)中心，再以該中心為老年人及其家庭提供居家服務(wù)。

如果每一個社區(qū)平臺都獲得充分的發(fā)展，那么整個社會也就會有長足的進步。以此理念看待，以社區(qū)為平臺建構(gòu)老年照護體系應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)體系未來主要的發(fā)展方向之一。

須完善長護險制度

造就“照護型產(chǎn)業(yè)”

記者：我們注意到，為了切實減輕失能老年人家庭經(jīng)濟和事務(wù)負擔，加快建立健全長護險制度已成為重要舉措。對此您如何看待？

唐鈞：為解決失能老年人的長期護理問題，2016年，人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，在15個城市開展長期護理保險試點。2020年，國家醫(yī)保局、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，著眼建立獨立險種和確保制度長遠可持續(xù)，明確工作目標和制度框架，將試點擴大到49個城市，在更大范圍檢驗試點成效。截至2023年底，參保人數(shù)達1.8億人，長期護理保險基金累計支出720億元，累計236萬失能人員享受相關(guān)待遇。長期護理保險定點服務(wù)機構(gòu)8080家，護理服務(wù)人員30.28萬人。

從試點情況看，失能老年人被列為長期照護保障制度的首選對象。今后應(yīng)該進一步擴大試點范圍，盡快在全國范圍內(nèi)建立長期護理保險制度，在個人、單位、國家和社會之間合理分配養(yǎng)老護理責任。

為解決失能老年人長期照護的資金問題，可以考慮通過長期積累的保險手段來籌集資金，最終將潛在的失能老年人的長期照護需求轉(zhuǎn)變?yōu)橛斜ｋU給付支持的有效需求。

記者：對于居家養(yǎng)老的失能老年人來說，家屬在進行照護時所付出的勞動一般而言不會轉(zhuǎn)化為報酬，這個問題該如何解決？

唐鈞：要造就“照護型產(chǎn)業(yè)”，政府和社會應(yīng)當承認非正式照護也是社會勞動，在家里照護孩子、老年人以及病人、殘疾人，應(yīng)該被認為是在為國家、社會作貢獻。但在我國，非正式照護被習慣性地看作“家務(wù)事”，與社會貢獻無關(guān)。應(yīng)當承認，非正式照護也是工作，也是就業(yè)，完全有正當理由獲取勞動報酬。

可以用“關(guān)懷—照護”理論進行價值判斷：第一，承認照護工作也是在為社會作貢獻；第二，這種工作狀態(tài)實際上是在完全自愿的前提下家庭內(nèi)部的勞動分工和經(jīng)濟上的再分配，就倫理道德而言符合中國的傳統(tǒng)；第三，經(jīng)濟學的一個基本假設(shè)就是，人本質(zhì)上是趨利避害的經(jīng)濟動物，所以作出這樣的決定一定是這個家庭針對現(xiàn)實情況權(quán)衡利弊后作出的滿意選擇。如果國家與社會對這樣的社會勞動適當給予經(jīng)濟支持則更好?？梢韵葟娜氄兆o者開始，資金可從失業(yè)保險中出（看作一種就業(yè)方式）。

就現(xiàn)行政策而言，自長期照護保險試點以來，一些試點城市實施了“長期照護保險的給付同時面向非正式照護”的政策，用保險資金覆蓋家庭中非正式照護者付出的勞動成本，備受被照護的老年人及其親屬的歡迎?？梢钥紤]將這項政策納入國家層面的制度范疇。（記者 陳磊）

來源：法治日報